En el año 2025, el Gobierno de Puerto Rico concedió en gastos tributarios la cifra de $30, 927 millones, cerca del 35.3 % del producto nacional bruto (PNB), lo que es una proporción mayor que el promedio a nivel internacional. Los gastos tributarios se refieren a exenciones, deducciones créditos y tasas contributivas preferenciales en el código contributivo. En otras palabras, es dinero que el Estado deja de recaudar.
La organización Espacios Abiertos (EA) en días recientes sometió a la prensa su estudio titulado Hacia una metodología de evaluación de los gastos tributarios: fundamentos conceptuales, marcos institucionales y lecciones para Puerto Rico, basado en el informe Puerto Rico Tax Expenditure Report 2025 (PRTER 2025), preparado por el Departamento de Hacienda (DH).
El director ejecutivo de EA, el economista Daniel Santamaría Ots, expuso en su presentación que llevan más de una década en la conversación de los gastos tributarios que Puerto Rico concede a través de su sistema contributivo. En el 2017, EA planteó que el país necesitaba conocer, divulgar y analizar el costo de esos créditos contributivos.
El análisis del PRTER 2025 realizado por Espacios Abiertos parte de la premisa clara de la transparencia que, aunque es una condición necesaria, no es suficiente. Aun cuando el PRTER es una base de información valiosa, la etapa que sigue es evaluar lo que se recoge. Espacios Abiertos identificó que hay 436 gastos tributarios con un costo estimado de $31, millones.
El director de la organización puntualizó que la pregunta que hay que hacer es “cómo aseguramos que cada uno de esos créditos cumplan con un beneficio y que el costo que asumimos como sociedad es proporcional al servicio que ofrecen”. Eso es lo que aborda ese informe que fue preparado por Wilmarie de Jesús, analista de Política Pública, y Nitza Agosto Betancourt, analista de datos, ambas de de EA, y el analista Bryan Rosa Rodríguez.
De Jesús señaló que esta no es la primera vez que EA presenta un informe sobre los gastos tributarios. Ese dinero que se deja de ingresar al fisco se trabaja fuera del presupuesto, por lo que no se ve como un costo directo. Esto se utiliza como parte de la política pública en la parte presupuestaria como estrategia de desarrollo económico. “Los gastos tributarios no son malos; pero es necesario su evaluación”.
Un aspecto que trajo a la atención es que del PRTER 2025, publicado por el Gobierno de Puerto Rico, se desprende que los gastos tributarios han ido ascendiendo desde el 2017. Ese año los gastos tributarios fueron $22,344 millones y en el 2025 fueron $30, 927 millones. Aun cuando, debido a la presión internacional, muchos países se han visto obligados a apostar por los gastos tributarios como una estrategia de desarrollo económico, el caso de Puerto Rico es muy particular, ya que esos gastos representan cerca del 33.3 % del PNB, lo que es una proporción grande cuando se compara con otros países.
El informe enumera 436 gastos tributarios, pero solo el 79 % de ellos tiene estimación de cuánto cuesta ese gasto tributario; pero no lo evalúa ni dice cuánto es que el Estado deja de devengar por el gasto tributario en particular. Su análisis les ha permitido visibilizar lo que son los gastos tributarios e ir por cada uno de esos gastos para poder comparar a Puerto Rico en función del resto del mundo y dónde se encuentra el PNB. “Lo que se puede observar es que Puerto Rico tiene uno de los sistema tributario más grandes del mundo, sino el más grande”.
El análisis del EA presenta una gráfica de más de 26 países con sus GT ( ¿qué son los GT?), en el cual Puerto Rico está a la cabeza. Algunos de estos países son Rusia el primero, seguido de los Países Bajos, Finlandia, Suecia, Reino Unido y, de nuestra región, República Dominicana, México, Perú, Estados Unidos y Brasil.
La analista de Política Pública de EA indicó que en el PRTER 2025 lo primero que hay que reconocer es que, desde el informe del 2017, se han integrado nuevos gastos tributarios. Eso no significa que no existieran antes, sino que no estaban en el informe, como por ejemplo, el crédito por trabajo, pese a que este crédito se da desde el 2009.
Otro aspecto del informe que reconoció es que se incluyen proyecciones a cinco años, hasta el 2030. Los primeros dos informe que publicó el Departamento de Hacienda no incluían esa proyección, la cual se utiliza como una herramienta presupuestaria. No obstante, destacó de Jesús, debido a que el informe fue publicado fuera del periodo de preparación del presupuesto, esto no permite usarlo como herramienta por parte de la Legislatura para tomar decisiones presupuestarias. Puntualizó que ese es uno de los puntos clave que EA quiere enfatizar para que el informe del PRTER trascienda y se utilice como una herramienta presupuestaria.
En ese aspecto, reconoció que el Gobierno hizo un primer ejercicio de evaluación en el 2022, en un informe publicado por el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (DDEC) donde evaluó algunos gastos tributarios. Pero el ejercicio se quedó más en uno contable y no social. Puerto Rico no es la única jurisdicción de EE. UU. que tiene gastos tributarios ni el único que los reporta. En esa lista Puerto Rico está a la cabeza de estados como Pennsylvania, New Jersey, Missisipi, Vermont y, en el último renglón, Hawai.
De Jesús, subrayó que al ver la comparativa, ya sea con otros países o estados, la diferencia es que cuando se habla de estimación se está hablando de cuánto cuesta ese gasto, se está hablando de un ejercicio puramente descriptivo de cuánta es la pérdida de recaudación del Estado, pero no necesariamente se presenta el beneficio total que genera ese gasto. Es decir, el beneficio total que genera ese gasto tributario es lo que lo justifica en relación con el costo que tiene o lo que está generando para el país. Eso hay que analizarlo tomando en consideración diferentes aspectos sociales y económicos del desarrollo para el país.
Efectividad, eficiencia y equidad
De Jesús reclamó que EA se movió a mirar cuál es la metodología utilizada a nivel mundial por organismos internacionales, cómo miden los gastos tributarios. Algo que tienen en común es que la metodología mide cuál es la efectividad, la eficiencia y la equidad de los gastos tributarios. Para ello hay que preguntarse cuáles o cuál es el costo fiscal real de ese beneficio, si está generando la política pública para el que fue creado, si el mecanismo es más eficiente que una alternativa de un gasto directo. Señaló que entiende que incluir el análisis de los gastos tributarios en el proceso del presupuesto permite ver estos aspectos y quién se beneficia.
Del examen que hizo EA del Puerto Rico Tax Expenditure 2025, para ver si los gastos tributarios cumplen con su propósito, los tres seleccionados fueron por la magnitud del gasto que representan, el 74.4 % de todos los gastos tributarios reportados en Puerto Rico actualmente.
Aquí los gastos, según descritos por EA:
El primero, el TEB Ley 214 TEB 214 – Ley 135 de 1997, Ley de Incentivos Fiscales de 1998, Ley 73 de 2008, Incentivos Económicos para el Desarrollo de Puerto Rico y Ley 60 de 2019, subtítulo B, capítulo 6. Este gasto tributario agrupa los beneficios contributivos otorgados bajo los principales regímenes de incentivos industriales (Ley 135 de 1997, Ley 7 de 2008 y Ley 60 de 2019), incluyendo tasas preferenciales sobre ingresos y otras exenciones aplicables a empresas con decreto. El PRTER le atribuye un costo de $14,681 en 2025 y un costo proyectado para 2030 de $16,066 millones. Una de las cosas interesantes, advierte EA, es que la proyección para el 2030 ya asciende a $416.066 millones, un crédito que va en aumento.
El segundo gasto es el TEB 7. Corresponde a una exención amplia de ciertos ingresos individuales que no están sujetos a la contribución básica alterna y que no se reportan mediante el Formulario 480.6D de la planilla sobre contribuciones para individuos. En el PRTER 2025 presenta un gasto estimado de $2,729 mil millones en 2025 de este gasto tributario y un gasto proyectado de $2,987 en 2030.
El tercer ejemplo de gasto tributario es el TEB 90 – Ley 22 de 2012, Ley para Incentivar el Traslado de Individuos Inversionistas a Puerto Rico. El PRTER 2025 le atribuye un costo de $2,537 millones en 2025 que comparado con el PRTER 2024 presenta una triplicación del gasto tributario estimado ($667.3 millones). Sobre este en particular, Espacios Abiertos reparó en que este es uno de los incentivos de mayor discusión pública y política, por lo que una evaluación puede incidir de manera directa en decisiones de reforma, continuidad o rediseño del régimen tributarios de residentes inversionistas.
De Jesús apuntó que EA entiende que estos gastos tributarios son los de mayor magnitud y representan la mayor parte de lo dejado de recaudar por el Estado. En conjunto, estos gastos tributarios representan dos terceras partes (64.5 %) de los gastos tributarios identificados en el PRTER 2025. Dos de los tres gastos tributarios propuestos para evaluación benefician a individuos (TEB 71 y TEB 90). El tercer gasto tributario el TEB 214 destaca por una magnitud considerablemente mayor que la de los otros dos gastos tributarios combinados.
¿Se justifican esos costos?
Es el cuestionamiento que plantea el analista Brian Rosa Rodríguez: si los costos de los gastos tributarios se justifican, si el incentivo cumple con su objetivo, si está justificado. Al igual que sus colegas, reconoció que, utilizados de forma responsable, los gastos tributarios son una herramienta de desarrollo económico. Pero objetó que en el caso de Puerto Rico, en función de nuestro PIB, se tiene una mayor cantidad de gastos, por lo que hay que ver si esos gastos están generando más empleos, mejores sueldos.
“Ahora mismo, con el informe que tenemos y la información que tenemos sobre los gastos tributarios, no podemos decir que los gastos tributarios están cumpliendo con lo que se propuso cuando se aprobó la ley porque no existe esa evaluación”.
Entre las recomendaciones de Rosa Rodríguez, se encuentran que el PRTER se publique antes del mes de marzo de cada año para que sirva de insumo en la preparación del presupuesto anual y establecer mecanismos de revisión periódica para evaluar si el gasto tributario está funcionando, no todas las concesiones tienen un límite de tiempo, eso depende de lo que se haya dispuesto en la aprobación de la ley. Además, iniciar un proceso de evaluación de los tres grupos prioritarios ya identificados en función de su magnitud fiscal.
La licenciada Ataveyra Medina, ejecutiva de EA, indicó que esperan presentar su estudio al Departamento de Hacienda, a la Legislatura e incluso a la Junta de Control Fiscal. El propósito es que las recomendaciones se tomen en cuenta cuando se adopte política pública: “Esa parte de la función de nuestra organización”.
